Diakonie Hamburg
Wohnungslosigkeit
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Häufige Fragen zum Winternotprogramm


Warum gibt es ein Winternotprogramm?

Armut, ein drastischer Mangel an preisgünstigen Wohnungen, Benachteiligungen auf dem Wohnungsmarkt und ein Ansteigen der Zuwanderung haben in Hamburg zu einer hohen Zahl wohnungsloser Menschen geführt.

 

Die meisten von ihnen sind in ordnungsrechtlichen Unterkünften oder in anderen Einrichtungen untergebracht. Wurden 2009 im Rahmen einer Untersuchung noch 1.029 obdachlos auf der Straße lebende Menschen gezählt, müssen wir aktuell von geschätzt 2.000 obdachlos auf der Straße lebenden Menschen ausgehen. Sie leben auf der Straße entweder, weil sie wegen Überfüllung der Unterkünfte abgewiesen oder abgewimmelt wurden, oder weil sie die schwierigen Lebensbedingungen in den regulären Unterkünften scheuen, wo es kaum Privatsphäre, wenig Einzelzimmer, wenig Schutz und Ruhe gibt. Manche entscheiden sich angesichts dieser Umstände, „lieber“ auf der Straße als in den Unterkünften zu leben. Weiterhin wird vielen nichtdeutschen obdachlosen Menschen die Unterbringung in den regulären Unterkünften verwehrt, obwohl das Recht fordert, dass alle unfreiwillig Obdachlosen untergebracht werden müssen.

 

In der kalten Jahreszeit stoßen die Überlebensstrategien der obdachlos auf der Straße lebenden Menschen an ihre Grenzen; das Winternotprogramm macht ihnen seit vielen Jahren in Hamburg ein zusätzliches, niedrigschwellig zugängliches Unterbringungsangebot.


Was ist das Besondere am Winternotprogramm?

Die besondere Qualität des Winternotprogramms besteht darin, dass es niedrigschwellig zugänglich ist. Dies bedeutet, dass es ohne Voraussetzung genutzt werden kann, dass keine Behördenwege anfallen, dass keine Anträge gestellt werden müssen, dass keine Bewilligungen abgewartet werden müssen. Das ist eine sehr hohe Qualität für Menschen, die oft schlecht organisiert, manchmal desorientiert sind, die vielleicht Angst vor Behörden oder der Polizei haben, die es nicht schaffen, ihre Rechte zu realisieren und durchzusetzen oder die als Zuwanderer nur wenige Rechte haben. Für viele Menschen war das Winternotprogramm in den vergangenen Jahren nicht nur eine Überlebenshilfe im Winter, sondern auch ein Einstieg in die weitergehenden Hilfemöglichkeiten, die es in Hamburg gibt; dazu existieren unterschiedliche Beratungsangebote.

 

Im Winter 2016/17 wurden Nutzerinnen und Nutzer des Winternotprogramms kontrolliert und eine große Anzahl vor allem von nichtdeutschen Obdachlosen von der weiteren Nutzung des Winternotprogramms ausgeschlossen – über Teile von ihnen wurde in der Öffentlichkeit behauptet, sie seien „freiwillig obdachlos“. Es gibt Hinweise, dass zu diesen restriktiven Maßnahmen gegriffen wurde, weil Nutzergruppen ein Missbrauch des Winternotprogramms unterstellt wurde und weil eine „Sogwirkung“ des Hamburger Winternotprogramms auf Menschen in Not in anderen Städten ausgehe. Diese Hamburger Verwaltungspraxis ist von der Diakonie sehr klar und deutlich kritisiert worden.


Wer beteiligt sich am Winternotprogramm? Wie ist das Winternotprogramm organisiert?

Die Angebote des Winternotprogramms werden von der Stadt finanziert und finden sich an vielen unterschiedlichen Orten der Stadt.

 

In der Regel gibt es zwei bis drei große Einheiten, die von fördern&wohnen betrieben werden, sowie eine Reihe von Containerplätzen, die auf dem Gelände von Kirchengemeinden und zwei Hochschulen verstreut im Stadtgebiet liegen. In den letzten Jahren ist der Bedarf nach Unterkunftsplätzen im Winternotprogramm stark gestiegen. Gab es im Winter 2009/2010 noch 230 Plätze im Winternotprogramm, standen im Winter 2016/17 bis zu 940 Plätze im Winternotprogramm zur Verfügung.

 

Die Bewohner der im Winter 2016/17 vorhandenen 130 Plätze in Containern, die überwiegend auf dem Gelände von Kirchengemeinden stehen, werden von Mitgliedern dieser Gemeinden ehrenamtlich betreut. Einige Container stehen auf dem Gelände der Hochschule für angewandte Wissenschaften (Fachbereich Sozialpädagogik) und der Evangelischen Hochschule für Soziale Arbeit und Diakonie. Während des Winters finden in diesen Containern in der Regel nur wenige Bewohnerwechsel statt.

 

Zu nennen sind außerdem das Frauenzimmer, eine Einrichtung speziell für Frauen, und das Pik As. Das Pik As ist die zentrale Notübernachtungsstätte in Hamburg, die zwar das ganze Jahr über betrieben wird, aber mithilft, im Winter die große Not zu bewältigen. Die Unterkunft hat 330 Plätze und es finden keine Aufnahmen über Nacht mehr statt, wenn die maximale Platzzahl erreicht ist.

 

Auch die Arbeit der Einrichtungen des Winternotprogramms von fördern&wohnen werden von zahlreichen ehrenamtlichen Mitarbeitenden unterstützt.


Ist das Winternotprogramm ein sozialer Luxus, den sich Hamburg leistet?

Wie alle Städte ist auch Hamburg rechtlich verpflichtet, unfreiwillig Obdachlose unterzubringen.

 

Die hamburgischen Behörden haben nach § 3 Abs. 1 des Gesetzes zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (SOG) die im Einzelfall zur Gefahrenabwehr erforderlichen Maßnahmen zu treffen. Eine Gefahr besteht immer, wenn elementare Rechte von Menschen, also das Grundrecht auf Leben und körperliche Unversehrtheit oder die Menschenwürde, verletzt zu werden drohen. Ein solcher Gefahrentatbestand liegt auch dann vor, wenn Menschen unfreiwillig obdachlos sind. Träger der Grundrechte sind alle Menschen, ungeachtet ihrer Staatsangehörigkeit. Die zuständigen Hamburger Behörden sind zur Unterbringung – auch aus anderen Orten oder dem Ausland stammenden – Obdachlosen rechtlich verpflichtet.

 

Das heißt, Hamburg hat eine aus dem Grundgesetz und dem Sicherheits- und Ordnungsgesetz (Gefahrenabwehr) resultierende Pflicht, die für die Unterbringung von obdachlosen Personen notwendigen Unterkünfte zur Verfügung stellen – unabhängig von der Nationalität oder wie lange sich jemand bereits in Hamburg aufhält. Die rechtlichen Grundlagen, die Rechtsprechung und die sich daraus ergebenen Anforderungen sind 2015 in einem umfassenden Gutachten von Karl-Heinz Ruder zusammengefasst worden. Hinweise zur Gestaltung von Winternotprogrammen finden sich in einer Handreichung der Bundesarbeitsgemeinschaft Wohnungslosenhilfe „Den Kältetod von Wohnungslosen verhindern!“. Anforderungen an ordnungsrechtliche Unterbringung und eine Notversorgung formuliert die Bundesarbeitsgemeinschaft in einer weiteren Handreichung.

 

Die Unterbringungspflicht besteht das ganze Jahr über, denn auch im Sommer gefährdet unfreiwillige Obdachlosigkeit das Grundrecht auf Leben, körperliche Unversehrtheit und Menschenwürde. Das Winternotprogramm ist ein zusätzliches Angebot während der kalten und Jahreszeit, mit der Hamburg seiner Unterbringungsverpflichtung nachkommt.

 


Warum ist die Nachfrage nach Plätzen im Winternotprogramm angestiegen?

Die zunehmende Nachfrage nach Plätzen im Winternotprogramm ist auf verschiedene Faktoren zurückzuführen: Die zunehmende Wohnungsnot sorgt dafür, dass mehr Menschen auf der Straße leben. Weiterhin gibt es seit einigen Jahren einen erheblichen Mangel an regulären Unterbringungsplätzen, der sich seit 2014 – und seit dem Jahr 2015 durch stark gestiegene Flüchtlingszahlen – noch einmal drastisch verschärft hat. Das hat zur Folge, dass zu Beginn des Winters immer mehr Menschen unversorgt vor den Toren stehen.

 

Schließlich hat die Arbeitsmigration, insbesondere aus den osteuropäischen Ländern, in den letzten Jahren deutlich zugenommen. Einem kleinen Teil dieser Migrantinnen und Migranten gelingt es nicht, hier Fuß zu fassen. Das System der sozialen Sicherung fängt sie nicht auf und sie landen so im Extremfall in der Obdachlosigkeit. Seit dem Winter 2010/2011 findet dieser Personenkreis wenigstens im Winternotprogramm in Hamburg in größerem Ausmaß Unterschlupf.


Was spricht dafür, das Winternotprogramm auch tagsüber zu öffnen?

Bislang müssen die Nutzerinnen und Nutzer der großen Standorte des  Winternotprogramms morgens die Unterkunft verlassen und können sie erst wieder am späten Nachmittag aufsuchen. Die verstreut im Stadtgebiet liegenden Container der Kirchengemeinden müssen tagsüber nicht verlassen werden. Das Winternotprogramm sollte jedoch zukünftig auch tagsüber geöffnet bleiben, damit die Obdachlosen sich nicht draußen in Feuchtigkeit und Kälte aufhalten müssen. Das würde die Gesundheitsrisiken von Obdachlosen verringern, die Lebensqualität der Betroffenen erhöhen und ist aus humanitären Gründen geboten. Auch die rechtliche Unterbringungsverpflichtung der Stadt erfordert die Gewährung eines ganztägigen Schutzes.

 

Auch wenn unter rechtlichen Gesichtspunkten eine räumlich getrennte Unterkunft am Tag und für die Nacht grundsätzlich zumutbar sein kann, falls die Entfernungen zwischen ihnen gering und sie ohne zeitliche Lücken nutzbar sind, so wäre der ganztägige Schutz im Winternotprogramm unbedingt zu bevorzugen. Ein Aufenthalt tagsüber würde es zudem eher ermöglichen, dass die Betroffenen zur Ruhe kommen und von Beratungsangeboten besser erreicht werden – die Erarbeitung neuer Perspektiven würde erleichtert. Schließlich würden auch die innenstadtnahen niedrigschwelligen Einrichtungen wie z. B. Tagesaufenthaltsstätten entlastet werden.

 

Die Erfahrungen mit den vielen, teilweise sehr großen und oft auch baulich nicht idealen Unterkünften für Flüchtlinge haben gezeigt, dass der Betrieb selbst dieser Unterkünfte mit einer Öffnung tagsüber möglich ist.

 

Im Winter 2015/16 sind von Seiten des Senats und der Verwaltung eine Reihe nicht überzeugender Argumente gegen eine Öffnung des Winternotprogramms ins Feld geführt worden: Eine Reinigung der Räumlichkeiten kann so organisiert werden, dass – wenn überhaupt – maximal ein bis Stunden Schließungszeit notwendig sind. Auch das Aufsuchen von Beratungsangeboten wird durch eine ganztägige Öffnung weder erschwert noch unmöglich. Auch die rechtlichen Gegebenheiten stehen dem nicht entgegen. Eine anonyme Nutzung wäre ebenfalls weiterhin möglich. Im Hinz&Kunzt-Faktencheck finden Sie eine ausführliche Auseinandersetzung mit den Argumenten.


Welche Gruppen von Arbeitsmigranten nutzen das System der niedrigschwelligen Überlebenshilfen?

Nicht allen Arbeitsmigranten gelingt es, stabile und abgesicherte Arbeitsverhältnisse zu erhalten. Viele Arbeitsmigranten, vor allem aus Südosteuropa, arbeiten in Hamburg als Selbstständige in ungesicherten Arbeitsverhältnissen, in Schwarzarbeit, als Tagelöhner oder finden keine Möglichkeiten, ihren Lebensunterhalt zu verdienen. Häufig werden nur extrem niedrige, ausbeuterische Löhne gezahlt, insbesondere wenn es sich um Gelegenheitsjobs handelt.

 

Wohnraum wird häufig zu unmenschlichen Bedingungen (Dachboden/ Keller/ Autos etc.) „organisiert“ und ist meist sehr teuer. Eine Absicherung bei Krankheit oder Arbeitsunfähigkeit ist nur selten vorhanden. Arbeitsmöglichkeiten sind starken saisonalen Schwankungen unterworfen. Einige Menschen pendeln daher zwischen Herkunftsland und Deutschland, andere können sich dies nicht leisten.

 

Viele verschulden sich auch, um die Reise und die „Arbeitsvermittlung“ bezahlen zu können und haben daher vor Rückzahlung der Schulden keine Chance, in ihr Herkunftsland zurückzukehren. Manche obdachlose Migranten, insbesondere aus Polen, leben schon seit vielen Jahren in Hamburg auf der Straße.

 

Mit der EU-Erweiterung sind zwar die innereuropäischen Grenzen geöffnet worden, aber die sozialen Sicherungssysteme wurden nicht an die neuen Zielgruppen angepasst. In der Folge sind die Lebensbedingungen oft prekär, viele Menschen verelenden. Sie sind Opfer von Arbeitsausbeutung, prekären Beschäftigungs- und Wohnsituationen, sie kennen die hiesigen Regeln und ihre Rechte nicht.

 

Viele soziale Einrichtungen spüren die Auswirkungen dieser Situation stark: In den Beratungsstellen im Migrationsbereich ist die Nachfrage nach Sozialberatung stark angestiegen. Dort werden alle möglichen Aspekte der Existenzsicherung, des Wohnens, der Verschuldung, der Beschulung der Kinder usw. thematisiert. Die niedrigschwelligen Einrichtungen wie Essensausgabestellen, Tagesaufenthaltstätten der Wohnungslosenhilfe und das Winternotprogramm werden stark von dieser Gruppe frequentiert.

 

Das stellt die Einrichtungen vor große Herausforderungen. Das betrifft die nötigen rechtlichen Kenntnisse, Sprachbarrieren, die übergroße Nutzung und Auslastung dieser Einrichtungen und Konflikte, die durch kulturelle Unterschiede auftreten können. Inzwischen haben einige Einrichtungen der Wohnungslosenhilfe konzeptionell und durch die Einstellung von Mitarbeitenden mit entsprechenden Sprachkenntnissen auf die neue Bedarfssituation reagiert; neue Angebote, die sich speziell an diese Gruppen richten, sind entstanden. Weitere Projekte sind 2016 durch das EU finanzierte EHAP Programm hinzugekommen. Eine Übersicht über die Hilfen für EU-Bürger aus Osteuropa in Hamburg finden sie hier.  


Warum kommen so viele Menschen aus Südosteuropa nach Hamburg?

In den Ländern Ost- und Südosteuropas sind große Gruppen der Gesellschaft seit den 1990er Jahren verarmt. Arbeitsplätze in Landwirtschaft und Industrie gingen in großem Ausmaß verloren, neue konnten nicht in ausreichendem Maß geschaffen werden. Deshalb wandern seit den 1990er Jahren viele Menschen aus diesen Ländern aus; zunächst wegen sprachlicher und kultureller Nähe stärker in Länder wie Italien und Spanien. Erst seit der jüngsten Wirtschaftskrise, die viele Arbeitsplätze in Bulgarien, Italien, Spanien und Griechenland vernichtete, steigt die Zuwanderung aus diesen Ländern nach Deutschland und Hamburg stärker an.


Ist Hamburg nicht überfordert, die Probleme Europas zu lösen?

Hamburg als Hafenstadt hat enorm vom Fall des eisernen Vorhangs und von der EU–Erweiterung profitiert. Der Handel mit ost- und südosteuropäischen Ländern hat für die Hamburger Industrie und den Hamburger Hafen eine große Bedeutung. Hamburg hat auch von den vielen günstigen und meist gut ausgebildeten Arbeitskräften aus Ost- und Südosteuropa profitiert. Die Schattenseiten (und Kosten) dieser entgrenzten Arbeitsmigration nehmen sich für Hamburg im Vergleich dazu bescheiden aus.

 

Die Vorteile Hamburgs durch die offeneren Grenzen und die EU-Erweiterung sind ein Grund mehr, vernünftige und menschenwürdige soziale Absicherungen zu schaffen und pragmatisch humanitäre Nothilfe zu leisten, wo die soziale Absicherung (noch) nicht greift.

 

Die Zuspitzung auf die Gruppe der ost- und südosteuropäischen Obdachlosen in der öffentlichen Diskussion lenkt ab von den seit Jahren existierenden hausgemachten, größeren und ungelösten Problemen der öffentlichen Unterbringung und der dramatischen Wohnungsnot, die einen Abfluss von Wohnungslosen und Zuwanderern aus der öffentlichen Unterbringung in Wohnungen verhindern.


Was ist dran am Vorwurf, dass das Winternotprogramm missbraucht wird?

Immer wieder taucht in der öffentlichen Diskussion der Vorwurf auf, dass das Winternotprogramm von Arbeitsmigranten als günstige Unterkunft “missbraucht“ würde.

 

Grundsätzlich ist es leider nichts Neues, dass Menschen in Hamburg arbeiten und trotzdem in Not oder gar obdachlos sind. Gerade osteuropäische Arbeitsmigranten sind in jüngerer Zeit häufig Opfer falscher Versprechungen und extrem schlechter Bezahlung geworden. Mit einem Stundenlohn von drei Euro kann man neben seinem Essen keine einfache Handwerkerunterkunft bezahlen, mit einem Stundenlohn von acht Euro schon – wenn man denn eine findet.

 

Es ist richtig, dass Menschen, die ein Einkommen haben, das es ihnen ermöglicht sich selbst zu helfen, nicht zur Zielgruppe des Winternotprogramms gehören und tatsächlicher Missbrauch sollte nach Möglichkeit unterbunden werden.

 

Angesichts der sehr schwierigen Lebensbedingungen im Winternotprogramm ist es jedoch schwer vorstellbar, dass viele Menschen dort nächtigen, die es gar nicht nötig haben, weil sie sich zum Beispiel eine günstige Handwerkerunterkunft leisten könnten.

 

Wenn das Winternotprogramm wieder an der obersten Leitlinie „Erfrierungsschutz“ ausgerichtet wird, verlieren die Argumente eines (womöglich vereinzelt vorkommenden) „Missbrauchs“ oder der befürchteten „Sogwirkung“ ihre Bedeutung. Es geht vielmehr und in erster Linie um lebensrettenden Schutz vor der Witterung und den Gefahren des Lebens auf der Straße.


Was fordert die Hamburger Diakonie?

  • Der offene, niedrigschwellige und anonyme Zugang muss wiederhergestellt werden. Es muss zu den an humanitären und gefahrenabwehrrechtlichen orientierten und bewährten Regeln zurückgekehrt werden. Das heißt: Gewährleistung eines niedrigschwelligen und anonymen Zugang in das Winternotprogramm für alle Menschen in Not und der Verzicht auf Ausweis- und Personenkontrollen, „Anspruchsprüfungen“ oder ähnliches.
  • Die Platzzahl im Winternotprogramm muss dem Bedarf angemessen geplant werden. Eine wichtige Orientierung dafür ist der tatsächliche Bedarf im jeweils vorhergehenden Winter.
  • Das Winternotprogramm sollte von Ende März auf Ende April verlängert werden, denn die letzten Jahren haben gezeigt, dass im April das Wetter häufig noch stürmisch und nasskalt ist.
  • Es sollte weiterhin eine Einrichtung zentral, möglichst in Bahnhofsnähe, gelegen sein.
  • Die Zahl der Notunterkunftsplätze für Paare muss erhöht werden, außerdem müssen mehr Notunterkunftsplätze für Obdachlose mit Hund geschaffen werden.
  • Das Winternotprogramm sollte in Zukunft tagsüber geöffnet bleiben.
  • Der große Bedarf an Notunterbringungen darf nicht dazu führen, dass die mühsam erreichten, aber sehr bescheidenen Standards in der regulären Unterbringung unterlaufen werden. Ziel muss es weiterhin sein, mittelfristig kleine, dezentral gelegene Unterkünfte zu schaffen. Die Zahl der Einzelzimmer muss sukzessive erhöht werden. Über einen längeren Zeitraum dürfen Notunterkünfte nicht überbelegt werden.
  • Die ehrenamtlichen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter im Winternotprogramm sollten besser unterstützt werden, unter anderem durch das Angebot von Fortbildungen. Es sollten erschwingliche Unterkünfte für Arbeitsmigranten erschlossen und geschaffen werden.
  • Aufklärung über Arbeitnehmerrechte, Hilfe bei der Durchsetzung von Lohnansprüchen und Hilfe bei der Realisierung von sozialrechtlichen Ansprüchen; Hamburg sollte den mit der Beratungsstelle Arbeitnehmerfreizügigkeit eingeschlagenen Weg weiter gehen und die Beratungsangebote in diesem Bereich stärken. Die sofortige Gewährung der vollständigen Arbeitnehmerfreizügigkeit in Europa in Verbindung mit einem gesetzlichen Mindestlohn ist das beste Instrument, um Ausbeutungsverhältnisse am Arbeitsmarkt zu verringern und den betroffenen Menschen eine hilfeunabhängige Existenz zu ermöglichen.
  • Bereits während des Sommers sollten mehr obdachlose Menschen regulär ordnungsrechtlich versorgt werden. Dann könnten die Wartelisten zur Unterbringung abgebaut werden und die Herausforderungen bei der Organisation des Winternotprogramms wären geringer. Zudem könnte Hamburg wieder mit einer geringeren Platzzahl im Winternotprogramm auskommen.
  • Die Vermittlung aus den öffentlichen Unterkünften in normale Mietwohnungen muss besser werden. Das ist die beste, menschenfreundlichste und günstigste Form, das Unterbringungsproblem in Hamburg zu entschärfen. Damit dies gelingen kann, müssen alle Wohnungsunternehmen mehr Wohnungen an obdachlose Haushalte zur Verfügung stellen, als kommunales Unternehmen ist hier ganz besonders die SAGA gefordert.


Diakonisches Werk Hamburg, August 2017